Zakaj dvotretjinska večina glasov za ratifikacijo arbitražnega sporazuma?

Objavljamo stališče nekdanjega predsednika ustavnega sodišča dr. Janeza Čebulja o ratifikaciji arbitražnega sporazuma.
Ko sem v svojem prispevku o ustavnopravnih vidikih t.i. dogovora »Pahor – Kosor« zapisal, da je po mojem mnenju treba zakon, s katerim bo v Državnem zboru ratificiran arbitražni sporazum z Republiko Hrvaško, sprejeti z dvotretjinsko večino glasov (navzočih) poslancev, me je kar nekaj uglednih pravnikov vprašalo, kje je ustavnopravna podlaga za takšno moje stališče. Vsaj tri (ustavnopravne in ne politične) razloge za takšno mnenje imam.

Prvi je v odločbi Ustavnega sodišča o t.i. NATO preletih (sklep št. U-I-87/99). V točki 30 obrazložitve tega sklepa je Ustavno sodišče zapisalo, da je norma 124. člena Ustave predvsem pristojnostna norma: o vrsti, obsegu in organizaciji obrambe nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja odloča Državni zbor z zakonom, ki ga sprejme Državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev. Res je, da ta norma govori o »vrsti, obsegu in organizaciji obrambe nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja«, vendar je Ustavno sodišče v svojem sklepu izrecno poudarilo, da pri preletih NATO letal ne gre oziroma ne gre zgolj za vprašanje obrambe, temveč gre za vprašanje nedotakljivosti in suverenosti državnega ozemlja. Pri tem je še posebej poudarilo, da iz načel pravne države izhaja, da v mednarodnih dejavnostih, v katere se vključi Republika Slovenija in katerih mednarodnopravna narava ni jasna ali je šele v nastajanju, notranjepravno za njihovo uveljavljanje veljajo najvišji pravni standardi. Zato mora po mojem mnenju v takšnih primerih Državni zbor ali z zakonom, ki ga sprejme s kvalificirano večino urediti primere, pogoje in postopek za sprejem odločitev (ki se nanašajo na celovitost ozemlja države), ali pa, če tega ni storil, sam odločiti s kvalificirano večino.

Tudi v primeru, če se ne pridružimo gornji razlagi, in normo 124. člena Ustave omejimo zgolj na t.i. obrambno zakonodajo, pa po mojem mnenju odločanje o ozemlju države (in v primeru arbitražnega sporazuma za to gre, ker vsaj za morje  velja, da meja še ni določena in da ne gre le za vprašanje določitve njenega poteka, kot to velja za mejo na kopnem – tako tudi Ustavno sodišče v mnenju št. Rm-1/00) zahteva kvalificirano večino. Če namreč (po vzoru iz nekaterih odločitev Ustavnega sodišča) tudi na ustavnopravnem področju (na področju ustavnopravne argumentacije) sklepamo od manjšega k večjemu, potem nas to pripelje do naslednjega sklepa: če Ustava zahteva dvotretjinsko večino za sprejetje zakona, ki ureja obrambo nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja, potem je še toliko bolj utemeljeno, da se za odločanje o samem državnem ozemlju (o mejah) odloči z najmanj enako večino. Seveda takšno sklepanje pride v poštev, ker Ustava nima za takšno zakonodajno urejanje specialne norme. V nasprotnem primeru lahko (ob sklepčnosti Državnega zbora) o državnih mejah odloča »z večino opredeljenih glasov«. To pomeni tudi z manj glasov, kot je polovica od navzočih (torej lahko za določitev meje zadostuje celo manj kot 24 glasov poslancev od 90).

Tretji razlog za moje stališče, da bi moral Državni zbor sprejeti zakon o ratifikaciji arbitražnega sporazuma z dvotretjinsko večino, pa je naslednji. Če se postavimo na izhodišče (mimo gornjih dveh razlag), da Ustava nikjer ne določa večine, s katero zakonodajalec odloča o samem državnem ozemlju (ker tega sploh ne predvideva), se je treba zavedati dejstva, da so še vedno živo pravo določbe Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije. Na njej temelji tudi sama Ustava, kar je razvidno iz njene preambule. Takšno stališče pa je vsebovano tudi v ustavnosodni praksi. O državnih mejah Republike Slovenije govori točka II Temeljne ustavne listine. In če se postavi vprašanje njihovega poteka ali pa če se celo postavi vprašanje določitve meje in ne samo njenega poteka (kot to velja za morsko mejo), potem je to vprašanje izvedbe točke II Temeljne ustavne listine. Za izvedbo Temeljne ustavne listine (katerekoli njene določbe) pa je po njeni točki IV treba sprejeti ustavni zakon (tak primer je bil pri spremembi Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine, ki se je nanašala na ustanovitev NLB in NKBM – 22.b člen UZITUL) . Ta se, kot je splošno znano, sprejema z dvotretjinsko večino glasov vseh (in ne le navzočih) poslancev.

To so torej argumenti, ki me utrjujejo v prepričanju, da je za sprejem zakona o ratifikaciji arbitražnega sporazuma potrebna vsaj dvotretjinska večina glasov navzočih poslancev. Pri tem dopuščam tri alternative: sprejem zakona z dvotretjinsko večino ali zahtevo po mnenju Ustavnega sodišča v postopku ratifikacije arbitražnega sporazuma ali referendumsko potrditev. Vsaka od teh daje po mojem mnenju ustavnopravno legitimnost zakonu o ratifikaciji arbitražnega sporazuma.