Ustavnopravni vidiki dogovora "Pahor-Kosor"

Objavljamo stališče nekdanjega predsednika ustavnega sodišča dr. Janeza Čebulja o dogovoru Pahor-Kosorjeva. 1. Problem rezultata tihe diplomacije v konkretnem primeru

Ne ugovarjam tihi diplomaciji nasploh, gotovo je lahko koristna, vendar kot nekdo, ki ima nekaj izkušenj z ustavnosodno presojo, opozarjam, da je v konkretnem primeru lahko ustavno sporna.

Najprej je sporna zaradi tega, ker se ne ve, kaj je njen formalni rezultat: ali gre za dogovor o tem, da bo sklenjena mednarodna pogodba, ki bo vsebovala kriterije za rešitev mejnega vprašanja in s tem za določitev meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško (in ki bo ratificirana v obeh parlamentih) ali pa gre že za dogovor o kriteriju reševanja mejnega vprašanja (t.i. Rehn 2) in posledično za določitev meje.

Če gre za prvo (torej za dogovor o tem, da bo sklenjena mednarodna pogodba, ki bo vsebovala kriterije za rešitev mejnega vprašanja), bi lahko celotni postopek (tiha diplomacija – dogovor predsednice in predsednika obeh vlad – potrditev v odboru DZ) še nekako umestili v okvir določb  70. člena Zakona o zunanjih zadevah. Seveda, če bi dogovor »Pahor – Kosor« šteli zgolj kot odločitev o začetku postopka za sklenitev mednarodne pogodbe. V takšnem primeru bi zadostovala samo potrditev Odbora DZ za zunanjo politiko. Končni (izpogajani) rezultat pa bo moral biti v obliki mednarodne pogodbe ratificiran v Državnem zboru. Vendar v tem primeru ne more Vlada (oziroma njen predsednik) kot izhodišče oziroma kot kriterij, ki ga je treba upoštevati pri določanju vsebine mednarodne pogodbe, ki bo ratificirana v Državnem zboru, postaviti t.i. Rehn 2, ker ga Državni zbor ni sprejel v obliki, v kakršni je bil predložen, temveč s spremembami, ki pa jih ni sprejel Sabor Republike Hrvaške.

Če bi šlo za dogovor o kriteriju reševanja mejnega vprašanja in posledično za določitev meje, kajti, če nas kriterij, sprejet v dogovoru »Pahor – Kosor« zavezuje (ker zavezuje dogovor – tako npr. prof.dr. Mirjam Škrk na TV SLO 22.9.2009), potem to že neposredno vpliva na mejo in ozemlje Republike Slovenije. O tem pa lahko odloča samo Državni zbor in ne Vlada s potrditvijo delovnega telesa Državnega zbora.

V obeh primerih pa je temeljni (tudi ustavnopravni) problem to, da se sploh ne ve enoznačno, kaj je bilo v vsebinskem smislu dogovorjeno, ker vsaka stran razlaga vsebino dogovora drugače – slovenska stran, da se pogajanja nadaljujejo na podlagi predloga »Rehn 2«, hrvaška stran, da to ni bilo nikoli dogovorjeno! V tem trenutku je torej stanje takšno, da slovenska vlada trdi eno (izhodišče je »Rehn 2«), hrvaška drugo (izhodišče ni bilo nikoli »Rehn 2«), komisija EU pa sploh ne ve, kakšna naj bi bila v vsem skupaj njena vloga, pri čemer slovenska stran trdi, da bodo pogajanja o ureditvi meje potekala sočasno s pristopnimi pogajanji Hrvaške v okviru EU! In za nameček, kar je bilo že poudarjeno – »Rehn 2«, ki naj bi bil (po zatrjevanju slovenske strani) izhodišče, z vsebino, kakršno je Rehn predlagal, ni bila potrjena niti v slovenskem niti v hrvaškem parlamentu – vlada je pa v dogovoru »Pahor – Kosor« ta predlog kot izhodišče »izpogajala«.

2. Iz ustavnosodne presoje

Zlasti dve zadevi, ki ju je presojalo Ustavno sodišče se zdita pomembni z vidika obravnavanega dogovora »Pahor – Kosor«. To sta t.i zadeva »Izraelski sporazum« (odločba US, št. U-I-128/98) in t.i. zadeva »preleti NATA« (sklep US, št.  U-I-87/99).

2.1 Poudarki iz odločbe št. U-I-128/98 (»Izraelski sporazum«)

Točka 9 obrazložitve: »Po določbi 102. člena Ustanovne listine Združenih narodov je treba vsako veljavno mednarodno pogodbo in mednarodni sporazum, ki ga sklene katerikoli član Združenih narodov, brž ko je to mogoče, registrirati v Sekretariatu in ga Sekretariat objavi. Tajne mednarodne pogodbe so v nasprotju z navedeno določbo Ustanovne listine. Prav tako pa so tajne mednarodne pogodbe tudi v nasprotju s temelji ustavne ureditve v Republiki Sloveniji. Po določbi 1. člena Ustave je Slovenija demokratična republika. Po določbi drugega odstavka 3. člena Ustave ima oblast ljudstvo; državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno izvršilno in sodno. Temelj demokratičnosti vsake državne ureditve so poštene volitve, na katerih ljudstvo izvoli svoje predstavnike v zakonodajno oblast. Zakonodajni oblasti je poverjena kontrola nad delovanjem izvršilne oblasti (110. člen Ustave), kontrolo nad delovanjem zakonodajne oblasti pa izvršuje ljudstvo z volitvami. Volilna pravica (43. člen Ustave) in pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen) sta tudi človekovi pravici, ki uživata ustavna jamstva pri njunem uresničevanju in varovanju. Svobodno izvrševanje volilne pravice zahteva, da so volilni upravičenci obveščeni o vsakem delovanju organov državne oblasti. Ti morajo delovati po načelu odprtosti, ki zagotavlja vsakomur možnosti, da spremlja dejavnosti, ki jih izvaja država. Tajna diplomacija oziroma sklepanje tajnih mednarodnih pogodb onemogoča, da bi zakonodajna oblast na enem od pomembnih področij državnega delovanja kontrolirala delovanje izvršilne oblasti. Onemogočen je tudi vpogled volivcev v delo organov državne oblasti.«

Točka 13 obrazložitve: »Torej je nastala situacija, katere značilnost je v tem, da je bil v imenu države podpisan ta sporazum, ki pa že zato ni mogel postati sestavni del pravnega reda Republike Slovenije, ker ni bil z ustreznim aktom zakonodajnega telesa oziroma Vlade transformiran v notranje pravo.«

2.1 Poudarki iz sklepa US, št.  U-I-87/99 (»preleti NATA«)

Točka 28 obrazložitve: »Izpodbijani sklep temelji na politični odločitvi Vlade, kot pristojnega državnega organa za vodenje zunanje in obrambne politike države. Taka odločitev sama po sebi ne more biti predmet presoje pred Ustavnim sodiščem. Vendar pa bi ta odločitev – razen odgovora Natu – zahtevala tudi ustrezno normativno ravnanje. Na podlagi veljavne zakonodaje je sicer mogoče dati dovoljenje za prelet nad državnim ozemljem tudi tujim vojaškim letalom. Toda zakonodaja ureja izdajanje dovoljenj za praviloma posamične prelete, predvsem pa prepoveduje prelete oboroženih letal. V primeru preletov letal Nata pa je šlo ravno za prelete takih letal. Takih primerov pa veljavna zakonodaja ne ureja. Zato bi Vlada morala predlagati ali ustrezno dopolnitev veljavne zakonodaje, ali predlagati sprejem posebnega zakona, ali skleniti mednarodno pogodbo, ki bi jo ratificiral Državni zbor (drugi odstavek 63. člena ZZZ).

Ravnanje Vlade, ki je Državni zbor le seznanila s svojo odločitvijo, in ravnanje Državnega zbora, ki je informacijo le vzel na znanje, čeprav se je nanašala na odločitev, ki bi jo moral sam sprejeti, na stvari ničesar ne spremeni. Tudi Državni zbor ima ne le pravico, temveč tudi dolžnost odločati o zadevah, ki spadajo v njegovo pristojnost.«

Točka 30 obrazložitve: »Določba 124. člena Ustave je predvsem pristojnostna norma: o vrsti, obsegu in organizaciji obrambe nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja odloča Državni zbor z zakonom.«

3. O referendumu

Menim, da je ob takšni »tihi diplomaciji«, kot se je zgodila v obravnavanem primeru, treba referendum izvesti že sedaj in ne šele ob vstopu Hrvaške v EU. Zakaj?

1. Ker je referendum edina možnost, ki ostane volivkam in volivcem (državljanom), da se uprejo »tihi diplomaciji«, ki v konkretnem primeru meji na derogacijo demokratičnih standardov odločanja o javnih zadevah, kakršni morajo veljati v parlamentarni demokraciji. To pa sta transparentnost in nadzor nad izvršilno vejo oblasti. Tega pa v obravnavanem primeru ni bilo oziroma ni mogoče izvajati.  

2. Ker je referendum v primeru »tihe diplomacije«, katere rezultat so lahko spremembe slovenskega ozemlja (gre torej za vprašanje ozemeljske enotnosti in nedeljivosti, ki ima temelj v Temeljni ustavni listini ter v 4. členu Ustave v povezavi z njenim 124. členom), edini način, da se uresničuje ustavno načelo, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo. Če odpove institucija parlamenta (DZ) ali je njegova vloga izključena (zaobidena) in torej ta ne odloča o vprašanjih, ki so povezana z določanjem teritorija Slovenije in njenih meja (o čemer bi moral ta odločati z 2/3 večino), lahko to obliko odločanja ljudstva (posredno prek poslancev v DZ) nadomesti samo neposredno uresničevanje zakonodajne oblasti v obliki referenduma. Tega ne more nadomestiti zgolj potrditev »tihe diplomacije« s strani parlamentarnega odbora, še zlasti ne, če ta potrjuje rezultat »tihe diplomacije« naknadno, torej potem, ko je že postavljen pred izvršeno dejstvo.

3. Ker se bo šele v okviru referendumskega vprašanja izkristaliziralo, kaj je oziroma kaj naj bo podlaga pogajanjem. Kot je bilo že navedeno, je v tem trenutku stanje takšno, da slovenska vlada trdi eno (izhodišče je »Rehn 2«), hrvaška drugo (izhodišče ni bilo nikoli »Rehn 2«), komisija EU pa sploh ne ve, kakšna naj bi bila v vsem skupaj njena vloga, pri čemer slovenska stran trdi, da bodo pogajanja o ureditvi meje potekala sočasno s pristopnimi pogajanji Hrvaške v okviru EU! In za nameček – »Rehn 2«, ki naj bi bil izhodišče, z vsebino, kakršno je Ren predlagal, ni bila potrjena niti v slovenskem niti v hrvaškem parlamentu – vlada je pa nanj pristala.

4. Ker se strinjam s stališčem tedanjega ustavnega sodnika prof.dr. Lojzeta Udeta, ki ga je zapisal v pritrdilnem ločenem mnenju v zadevi št. U-I-87/99 (»preleti NATA«). To stališče se glasi:

» … Mnenja pa sem, da je vsak državljan Republike Slovenije neposredno prizadet, kadar Vlada ali Državni zbor sprejmeta akte, ki se nanašajo na nedotakljivost in celovitost državnega ozemlja oziroma na suverenost države. Tudi v tem primeru se je izkazalo, da niti Vlada niti Državni zbor (ko je bil s sklepom Vlade seznanjen) iz pragmatičnih ali političnih razlogov nista želela dajati dovoljenja za prelet vojaških letal Nata preko ozemlja Republike Slovenije večje publicitete in s tem vsebinske teže. Dovoljenje je Vlada sprejela hitro in na način, kot bi šlo za rutinsko odločitev. Parlament se je s takim načinom očitno strinjal. Nihče od pooblaščenih predlagateljev iz prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču ni zahteval presoje ustavnosti in zakonitosti vladnega sklepa. Zaradi tega sem mnenja, da je potrebno tudi posamezniku priznati pravni interes za sprožitev postopka za oceno ustavnosti ali zakonitosti tistih odločitev, ki se neposredno nanašajo na vprašanje ozemeljske nedotakljivosti ali celovitosti Republike Slovenije oziroma na njeno suverenost.«