- Dejansko stanje
Državna volilna komisija je dne 6. 1. 2026 na 21. seji sprejela Navodilo za delo volilnih komisij št. 041-5/2025-3 za izvedbo volitev v državni zbor, ki bodo potekale 22. 3. 2026, s katerim so določena strokovna navodila, usmeritve in priporočila za delo volilnih komisij volilnih enot, okrajnih volilnih komisij ter volilnih odborov na diplomatskih predstavništvih in konzulatih Republike Slovenije v tujini, z namenom zagotavljanja zakonite in enotne izvedbe volitev ter dosledne uporabe določb Zakona o volitvah v državni zbor v celotnem volilnem postopku.
V svojem navodilu je Državna volilna komisija med drugim podrobneje določila postopke in obveznosti v zvezi z določitvijo volišč in njihovih območij. Okrajne volilne komisije morajo pred sprejemom odločitve o voliščih vzpostaviti sodelovanje s krajevno pristojno izpostavo geodetske uprave in preveriti meje volilnega okraja, da se zagotovi pravilna prostorska razporeditev volišč. Na tej podlagi morajo najpozneje do 19. 1. 2026 sprejeti sklep o določitvi volišč in njihovih območij ter ga posredovati geodetski upravi, pristojni upravni enoti in Državni volilni komisiji. Pri tem morajo dosledno upoštevati zakonsko zahtevo, da so vsa volišča fizično dostopna invalidom, kar je eden ključnih pogojev za uresničevanje volilne pravice.
Navodilo nadalje določa, da morajo okrajne volilne komisije v primeru združitve ali ukinitve obstoječega volišča o takšni spremembi nemudoma obvestiti javnost in volivce na krajevno običajen način, tudi z objavo obvestila na sedežu ukinjenega volišča, hkrati pa o tem takoj obvestiti tudi Državno volilno komisijo skupaj s podatki o številu volivcev, ki so bili vpisani v volilni imenik za posamezno ukinjeno volišče. Državna volilna komisija ob tem priporoča, da se volišča praviloma ne spreminjajo in da se, če je le mogoče, določijo na enakih lokacijah kot pri zadnjih volitvah ali referendumih, saj se s tem volivcem olajša udeležba na volitvah.
Navodilo določa tudi, da lahko okrajna volilna komisija v določenih primerih odloči o vzpostavitvi volišča za predčasno glasovanje tudi zunaj območja svojega okraja ali o vzpostavitvi več volišč za predčasno glasovanje znotraj okraja, kadar naj bi se s tem omogočile boljša dostopnost in učinkovitejša organizacija predčasnega glasovanja ter večja udeležba volivcev, pri čemer se morajo upoštevati prostorske, prometne in druge okoliščine lokalnega okolja.
Na podlagi Navodila za delo volilnih komisij je Državna volilna komisija objavila seznam in območja posebnih volišč za predčasno glasovanje za volitve v državni zbor. Iz objavljenih podatkov izhaja, da je bilo v več primerih predčasno glasovanje organizirano na skupnih posebnih voliščih za več volilnih okrajev hkrati, pri čemer so bila posamezna volišča določena kot enotna lokacija za več prostorsko in upravno ločenih okrajev.
Za volilna okraja 1004 – Kranj 1 in 1006 – Kranj 3 sta določeni volišči za predčasno glasovanje na skupnem posebnem volišču Mestna občina Kranj, Slovenski trg 1, 4000 Kranj. Tudi v teh primerih eno posebno volišče pokriva več volilnih okrajev, ki zajemajo različne občine in geografsko razpršena območja.
Tako je predčasno glasovanje za volilna okraja 2004 – Koper 1 in 2005 – Koper 2 organizirano na enem skupnem posebnem volišču Arena Bonifika (dvojezično volišče), ki se nahaja na naslovu Cesta Zore – Perello Godina 3, 6000 Koper. Gre za ureditev, pri kateri eno fizično volišče pokriva dva ločena volilna okraja z različnima območjema, kar pomeni združitev predčasnega glasovanja na eni sami lokaciji. Podobno je predčasno glasovanje za volilna okraja 2009 – Nova Gorica 1 in 2010 – Nova Gorica 2 določeno na skupnem posebnem volišču Upravna enota Nova Gorica, na naslovu Trg Edvarda Kardelja 1, 5000 Nova Gorica. V obeh primerih eno posebno volišče pokriva več volilnih okrajev, ki zajemajo različne občine in geografsko razpršena območja.
Najobsežnejše združevanje volilnih okrajev je razvidno pri volilnih okrajih z območja Mestne občine Ljubljana in širše okolice. Predčasno glasovanje za volilne okraje 3003 – Ljubljana Vič Rudnik 1, 3004 – Ljubljana Vič Rudnik 2, 3005 – Ljubljana Vič Rudnik 3, 3006 – Ljubljana Vič Rudnik 4, 3007 – Ljubljana Center, 3008 – Ljubljana Šiška 1, 3009 – Ljubljana Šiška 2, 3010 – Ljubljana Šiška 3 in 3011 – Ljubljana Šiška 4 poteka na enem samem skupnem posebnem volišču Dvorana Stožice, na naslovu Vojkova cesta 100, Ljubljana. Gre za devet različnih volilnih okrajev, ki so kljub svoji prostorski raznolikosti in samostojnosti povezani z eno samo lokacijo za predčasno glasovanje. K temu dodatno pritrjuje dejstvo, da je bilo že na zadnjih volitvah, ki so potekale na Gospodarskem razstavišču, ugotovljenih veliko nepravilnosti, prav tako pa je bilo podanih veliko neveljavnih glasovnic.
Enaka ureditev je bila vzpostavljena tudi za dodatne volilne okraje z območja Ljubljane. Predčasno glasovanje za volilne okraje 4005 – Ljubljana Moste Polje 1, 4006 – Ljubljana Moste Polje 2, 4007 – Ljubljana Moste Polje 3, 4008 – Ljubljana Moste Polje 4, 4008 – Ljubljana Bežigrad 1 in 4009 – Ljubljana Bežigrad 2 je prav tako organizirano na istem skupnem posebnem volišču Dvorana Stožice, na naslovu Vojkova cesta 100, Ljubljana. S tem je skupno število volilnih okrajev, ki predčasno glasujejo na isti lokaciji, dodatno povečano. Za volilna okraja 4010 – Domžale 1 in 4011 – Domžale 2 sta določeni volišči za predčasno glasovanje na skupnem posebnem volišču Društvo Lipa Domžale, Ljubljanska 58, 1230 Domžale. Tudi v teh primerih eno posebno volišče pokriva več volilnih okrajev, ki zajemajo različne občine in geografsko razpršena območja.
Na območju Savinjske regije je predčasno glasovanje za volilna okraja 5001 – Celje 2 in 5002 – Celje 3 določeno na skupnem posebnem volišču Upravna enota Celje, na naslovu Ljubljanska cesta 1, 3000 Celje. Za volilna okraja 5004 – Žalec 1 in 5005 – Žalec 2 sta določeni volišči za predčasno glasovanje na skupnem posebnem volišču Upravna enota Žalec, Ulica Savinjske čete 5, 3310 Žalec. Za volilna okraja 5007 – Velenje 1 in 5008 – Velenje 2 sta določeni volišči za predčasno glasovanje na skupnem posebnem volišču Upravna enota Velenje, Rudarska cesta 2a, 3320 Velenje. Tudi v teh primerih eno posebno volišče pokriva več volilnih okrajev, ki zajemajo različne občine in geografsko razpršena območja.
Na območju jugovzhodne Slovenije pa bo predčasno glasovanje za volilne okraje 6002 – Novo mesto 1 in 6003 – Novo mesto 2 potekalo na skupnem posebnem volišču Upravna enota Novo mesto, na naslovu Seidlova cesta 1, 8000 Novo mesto. V obeh primerih eno posebno volišče pokriva več volilnih okrajev, ki zajemajo različne občine in geografsko razpršena območja.
Na območju Podravja pa je predčasno glasovanje za volilne okraje 8009 – Ptuj 1, 8010 – Ptuj 2 in 8011 – Ptuj 3 določeno na skupnem posebnem volišču Upravna enota Ptuj, na naslovu Slomškova 10, 2250 Ptuj. Na območju Murske Sobote sta določeni volišči za predčasno glasovanje za volilni okraj 8004 – Murska Sobota 1 in 8005 – Murska Sobota 2 na skupnem posebnem volišču Upravna enota Murska Sobota, na naslovu Kardoševa ulica 2, 9000 Murska Sobota. V obeh primerih eno posebno volišče pokriva več volilnih okrajev, ki zajemajo različne občine in geografsko razpršena območja.
Omenjena opredelitev predčasnih volišč na istih mestih predstavlja evidentno kršitev Zakona o volitvah v državni zbor.
Dokaz:
- Navodilo za delo volilnih komisij, št. 041-5/2025-3;
- Seznam volišč, izdanih na podlagi Navodila za delo volilnih komisij.
- Pravna podlaga
Skladno s 37. členom Zakona o volitvah v državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo, 54/07 – odl. US, 23/17, 29/21 in 12/24, v nadaljevanju ZDVZ) je Državna volilna komisija pristojna za zagotavljanje zakonitosti volitev in enotne uporabe volilne zakonodaje, za usklajevanje in nadzor dela volilnih komisij volilnih enot in okrajnih volilnih komisij ter za izdajanje obveznih navodil v zvezi z izvajanjem volilnih postopkov, poleg tega pa predpisuje obrazce in glasovnice, določa enotne standarde volilnega materiala in opreme volišč, skrbi za izvedbo glasovanja v tujini, ugotavlja in objavlja izide volitev, izdaja potrdila o izvolitvi in opravljanju funkcij, vodi zakonsko predpisane evidence volivcev, organizira izobraževanja volilnih organov ter opravlja tudi vse druge naloge, določene z zakonom.
Na podlagi 37. člena ZDVZ je tako Državna volilna komisija izdala Navodilo za delo volilnih komisij, s katerim je v okviru svojih zakonskih pristojnosti določila tudi pravila glede organizacije in izvedbe predčasnega glasovanja, vključno z ureditvijo določitve sedežev volišč za predčasno glasovanje in možnostjo, da okrajne volilne komisije v določenih primerih predčasno glasovanje organizirajo na več lokacijah ali izjemoma tudi izven območja posameznega okraja.
Skladno s 63. členom ZDVZ določi volišča okrajna volilna komisija (prvi odstavek 63. člena), vsako volišče pa mora imeti zaporedno številko (2. odstavek 63. člena ZDVZ). Volivci svojo volilno pravico tako zagotavljajo na voliščih, pri čemer pa glasujejo v času glasovanja.
Volivci, ki so na dan glasovanja odsotni, lahko skladno s prvim odstavkom 69. člena ZVDZ uresničujejo volilno pravico s predčasnim glasovanjem, in sicer ne prej kot pet dni pred dnem glasovanja ter ne kasneje kot dva dni pred dnem glasovanja. Predčasno glasovanje se opravi na posebnem volišču, ki ga za ta namen določi okrajna volilna komisija na območju svoje pristojnosti, s čimer se volivcem, ki se glasovanja na dan volitev ne morejo udeležiti, zagotovi možnost sodelovanja v volilnem postopku v zakonsko določenem časovnem okviru in na posebej organiziranem volišču.
Iz navedenega izhaja, da prvi odstavek 69. člena ZVDZ jasno in nedvoumno določa, da se predčasno glasovanje opravi na posebnem volišču na območju okrajne volilne komisije. V tem okviru je zakonska ureditev prostorsko vezana na območje posamezne okrajne volilne komisije in ne predvideva odstopanj od tega pravila. Navodilo Državne volilne komisije pa je v nadaljevanju organizacijo predčasnega glasovanja razširilo tudi na primere, ko se volišča za predčasno glasovanje določajo izven območja posamezne okrajne volilne komisije oziroma se združujejo za več okrajev, kar pomeni odmik od zakonsko določene ureditve. Takšna razširitev presega jasno besedilo prvega odstavka 69. člena ZVDZ, ki posebno volišče za predčasno glasovanje izrecno veže na območje okrajne volilne komisije, in zato odpira vprašanje skladnosti navodila z zakonsko določbo.
Dokaz:
- Kot do sedaj.
- Utemeljenost zahtevka
- V zvezi z volilno pravico
Slovenski ustavni red priznava volilni pravici posebno in izpostavljeno mesto med človekovimi pravicami. Gre za temeljno politično pravico, ki posamezniku omogoča sodelovanje pri izvrševanju oblasti in s tem uresničevanje načela ljudske suverenosti kot enega izmed temeljnih ustavnih načel demokratične države. Volilna pravica je v slovenskem pravnem redu vezana na izpolnjevanje določenih temeljnih pogojev, in sicer državljanstva Republike Slovenije, ustrezne starosti ter poslovne sposobnosti. Ti pogoji ne pomenijo omejitve volilne pravice v ožjem smislu, temveč predstavljajo ustavno dopusten okvir, znotraj katerega se volilna pravica sploh lahko pridobi in izvršuje (Sovdat, 2013, str. 37).
Načela, ki določajo vsebino in način izvrševanja volilne pravice, hkrati bistveno zaznamujejo tudi ureditev volitev kot postopka. Volilna pravica se namreč ne uresničuje abstraktno, temveč vedno skozi konkretne volilne postopke, ki morajo biti oblikovani in izvedeni v skladu z ustavnimi zahtevami. Med temeljna volilna načela sodijo splošnost, enakost, svobodnost, tajnost in neposrednost volilne pravice, poleg tega pa tudi načelo periodičnosti volitev, ki zahteva, da se volitve izvajajo v vnaprej določenih in enakih časovnih presledkih. Ta načela skupaj tvorijo minimalni standard demokratičnih volitev in predstavljajo temeljni kriterij presoje zakonitosti in ustavnosti volilne ureditve (Sovdat, 2013, str. 37).
Poseben pomen ima zahteva, da so navedena volilna načela ne le normativno priznana, temveč tudi dejansko spoštovana v celotnem volilnem postopku. Samo formalna ureditev volitev namreč ne zadošča, če v praksi ni zagotovljeno učinkovito varstvo volilne pravice. Prav zato je sodni nadzor volitev bistven element demokratične volilne ureditve, saj omogoča preverjanje zakonitosti ravnanj volilnih organov ter odpravo morebitnih nepravilnosti. Nadzor nad volitvami je mogoče razumeti celo kot temeljno predpostavko svobodnih volitev, saj brez učinkovitega sodnega varstva ni mogoče zagotoviti polnega uresničevanja volilne pravice in zaupanja volivcev v poštenost volilnega postopka (Sovdat, 2013, str. 37).
Volilna pravica ima v slovenskem ustavnem redu posebno mesto, saj je priznana kot človekova in politična pravica, ki posamezniku omogoča sodelovanje pri oblikovanju oblasti in s tem uresničevanje načela demokratične države. Gre za pravico, ki se ne uresničuje zgolj formalno, temveč zahteva tudi ustrezno pravno ureditev in organizacijo volilnega postopka, ki posamezniku omogoča njeno dejansko izvrševanje. Volilna pravica je v slovenskem pravnem redu vezana na izpolnjevanje temeljnih pogojev, kot so državljanstvo, starost in poslovna sposobnost, ki predstavljajo okvir za njeno pridobitev in izvrševanje (Sovdat, 2013, str. 37).
Temeljna načela, ki zaznamujejo urejanje volilne pravice, so hkrati tudi temeljna načela urejanja volitev kot postopka. Mednje sodijo splošna, enaka, svobodna, tajna in neposredna volilna pravica ter načelo periodičnosti volitev, ki zahteva, da se volitve izvajajo v vnaprej določenih in enakih časovnih presledkih. Ta načela skupaj tvorijo osnovne pogoje demokratičnih volitev in predstavljajo merilo presoje zakonitosti volilne ureditve ter ravnanj volilnih organov (Sovdat, 2013, str. 37).
Iz narave volilne pravice izhaja, da njeno varstvo ne more biti omejeno zgolj na ugotavljanje že izvršenih kršitev. Volilna pravica se namreč uresničuje v časovno omejenem in neponovljivem postopku, zaradi česar bi naknadno pravno varstvo v številnih primerih ne moglo več zagotoviti njenega učinkovitega varstva. Zato je bistveno, da pravni red omogoča sodni nadzor nad volilnimi pravili in ravnanji volilnih organov že v fazah volilnega postopka, v katerih se oblikujejo pogoji za izvrševanje volilne pravice. To razumevanje izhaja iz same funkcije volilne pravice kot temeljne demokratične pravice, katere namen je zagotoviti dejansko in ne zgolj formalno sodelovanje volivcev v volilnem procesu.
Sodno varstvo volilne pravice v širšem pomenu obsega vse postopke, v katerih se presoja skladnost volilnih pravil in konkretnih ravnanj volilnih organov z ustavnimi in zakonskimi zahtevami. To vključuje tako presojo predpisov, ki urejajo volitve, kot tudi razreševanje sporov, ki nastanejo v okviru konkretnega volilnega postopka. Namen takšnega sodnega varstva ni zgolj odprava že nastalih nepravilnosti, temveč tudi preprečevanje posegov v volilno pravico, ki bi lahko vplivali na njeno izvrševanje ali na zaupanje volivcev v zakonitost in poštenost volitev (Sovdat, 2013, str. 127).
Z vidika varstva volilne pravice je zato treba sodni nadzor razumeti tudi preventivno. Tak pristop omogoča, da se morebitne nepravilnosti odpravijo še pred dejanskim izvrševanjem volilne pravice in s tem prepreči nastanek položajev, v katerih bi bila volilna pravica zgolj navidezno zagotovljena. Preventivno sodno varstvo je posebej pomembno v volilnih zadevah, kjer časovna omejenost postopka in neponovljivost glasovanja terjata pravočasno in učinkovito pravno zaščito.
Predčasno glasovanje predstavlja zakonsko urejen način izvrševanja volilne pravice, ki je namenjen volivcem, ki se glasovanja na dan volitev ne morejo udeležiti. Kot tak institut neposredno posega v način uresničevanja volilne pravice in zato ne more biti obravnavan zgolj kot tehnično ali organizacijsko vprašanje, temveč kot del volilnega postopka, ki mora biti izveden v skladu z ustavnimi in zakonskimi zahtevami.
Iz dejanskega stanja izhaja, da je bila organizacija predčasnega glasovanja v obravnavanem primeru zasnovana na združevanju več volilnih okrajev na posameznih posebnih voliščih ter tudi na določitvi posebnih volišč zunaj območja posameznih volilnih okrajev. Takšna ureditev pomeni odstop od zakonskega izhodišča, po katerem se predčasno glasovanje opravi na posebnem volišču, ki ga določi okrajna volilna komisija na območju svoje pristojnosti. S tem se spreminja zakonsko predvidena prostorska navezava izvrševanja volilne pravice, ki je sestavni del volilnega postopka.
Upoštevaje, da temeljna načela volilne pravice hkrati predstavljajo temeljna načela urejanja volitev, je treba takšno ureditev presojati z vidika njenega vpliva na učinkovito izvrševanje volilne pravice. Volilna pravica se namreč ne uresničuje abstraktno, temveč v okviru konkretnih pravil in postopkov, ki morajo biti jasni, predvidljivi in zakonsko utemeljeni. Kadar se zakonska ureditev izvrševanja volilne pravice razširja ali spreminja z akti, ki presegajo zakonsko določeni okvir, se posega v načelo zakonitosti, ki je pri urejanju volilne pravice še posebej izrazito (Sovdat, 2013, str. 37).
Pri presoji utemeljenosti zahtevka ni odločilno, ali je do dejanskega posega v izvrševanje volilne pravice že prišlo. Volilni postopek je po svoji naravi časovno omejen in neponovljiv, zaradi česar bi zahteva po izkazani že nastali kršitvi pogosto pomenila neučinkovito sodno varstvo. Zadostuje, da izpodbijana ureditev ustvarja položaj, v katerem obstaja realna nevarnost, da bi do posega v volilno pravico lahko prišlo. Takšno razumevanje sodnega varstva je skladno s splošnim procesnim standardom, po katerem za uveljavljanje sodnega varstva ni nujno, da je kršitev že izvršena, temveč zadošča že nevarnost bodoče kršitve (sodba Upravnega sodišča RS I U 1805/2015).
Ureditev predčasnega glasovanja, ki temelji na združevanju več volilnih okrajev na enem posebnem volišču ali na določitvi posebnega volišča zunaj območja posameznega okraja, zato ne predstavlja zgolj organizacijskega prilagajanja, temveč pomeni normativno razširitev zakonsko določenega načina izvrševanja volilne pravice. Ker je volilna pravica kot človekova pravica podvržena načelu stroge zakonitosti, je dopustna le tista ureditev, ki ima jasno in nedvoumno zakonsko podlago. V odsotnosti takšne podlage izpodbijana ureditev odpira vprašanje njene skladnosti z zakonom in s tem tudi vprašanje zakonitosti posega v izvrševanje volilne pravice.
Sodno varstvo volilne pravice v širšem pomenu zajema tudi preprečevanje bodočih posegov v njeno izvrševanje. Njegov namen ni zgolj odprava že nastalih nepravilnosti, temveč zagotovitev, da se volilna pravica izvršuje v skladu z ustavnimi načeli in zakonskimi zahtevami. Ob upoštevanju navedenega je zahtevek, s katerim se izpodbija zakonitost organizacije predčasnega glasovanja, utemeljen že ob obstoju realne nevarnosti, da bi izpodbijana ureditev lahko vplivala na učinkovito izvrševanje volilne pravice (Sovdat, 2013, str. 127).
Takšna ureditev predčasnega glasovanja se v praksi ne kaže zgolj kot dodatna obremenitev, temveč v posameznih primerih vodi tudi do dejanskega onemogočenja izvrševanja volilne pravice. Volivci, ki prebivajo v manjših krajih ali oddaljenih naseljih, so zaradi združevanja več volilnih okrajev na enem samem posebnem volišču pogosto prisiljeni potovati na lokacije, ki so zanje objektivno nedosegljive. V številnih primerih do teh lokacij ni vzpostavljenega javnega prevoza, ali pa je ta časovno in vsebinsko neustrezen, obenem pa številni volivci ne razpolagajo z osebnim prevoznim sredstvom. Posledično se lahko znajdejo v položaju, ko kljub obstoju zakonske možnosti predčasnega glasovanja te možnosti v praksi ne morejo uresničiti. Takšno stanje pomeni, da se izvrševanje volilne pravice ne le otežuje, temveč se za določene volivce dejansko izniči, saj jim dostop do posebnega volišča ni zagotovljen na način, ki bi bil skladen z zakonsko ureditvijo.
Dejansko onemogočanje izvrševanja volilne pravice se še posebej jasno pokaže pri primerjavi položaja volivcev v urbanih in podeželskih okoljih. Medtem ko imajo volivci v večjih mestih praviloma na voljo dostopna in prometno dobro povezana posebna volišča, so volivci v manjših občinah in ruralnih območjih lahko postavljeni v položaj, v katerem predčasnega glasovanja sploh ne morejo izvesti. Ureditev, ki omogoča izvrševanje volilne pravice zgolj tistim, ki imajo na voljo ustrezna prevozna sredstva ali prebivajo v bližini skupnega posebnega volišča, pomeni dejansko izključitev dela volilnega telesa iz možnosti predčasnega glasovanja. Takšna praksa presega zgolj organizacijske razlike in pomeni poseg v samo bistvo volilne pravice, saj se ta za del volivcev ne izvršuje več kot splošna in enako dostopna pravica, temveč kot pogojna možnost, odvisna od kraja prebivanja in osebnih okoliščin.
Problematika združevanja več volilnih okrajev na enem posebnem volišču se ne omejuje zgolj na podeželska območja, temveč se izrazito kaže tudi v urbanih okoljih. V večjih mestih takšna ureditev vodi v koncentracijo velikega števila volivcev na eni sami lokaciji za predčasno glasovanje, kar povzroča preobremenjenost volišč, daljše čakalne dobe in zmanjšano preglednost volilnega postopka. Volivci so lahko zaradi gneče, časovnih omejitev ali nepredvidljivih čakalnih vrst dejansko odvrnjeni od uresničevanja volilne pravice, kar v praksi pomeni, da možnost predčasnega glasovanja za del volivcev postane zgolj teoretična. Poleg tega se v urbanih okoljih z združevanjem več okrajev briše jasna prostorska povezanost med volivci in njihovim volilnim okrajem, kar zmanjšuje preglednost volilnega postopka in otežuje volivcem razumevanje, kje in pod kakšnimi pogoji lahko uresničujejo svojo volilno pravico. Takšna ureditev tudi v mestih ne pomeni zgolj organizacijskega poenostavljanja, temveč posega v način izvrševanja volilne pravice in ustvarja dejanske ovire za njeno učinkovito uresničevanje.
Volilna pravica je v slovenskem ustavnem redu opredeljena kot splošna in enaka. Ustava Republike Slovenije v 43. členu določa, da je volilna pravica splošna in enaka ter da ima vsak državljan, ki je dopolnil 18 let, pravico voliti in biti voljen, pri čemer lahko zakon določi, v katerih primerih in pod katerimi pogoji imajo volilno pravico tujci, ter določi ukrepe za spodbujanje enakih možnosti moških in žensk pri kandidiranju na volitvah v državne organe in organe lokalnih skupnosti. Iz navedene ustavne določbe jasno izhaja zahteva, da mora biti izvrševanje volilne pravice urejeno na način, ki vsem volivcem omogoča dejansko in enakopravno sodelovanje v volilnem postopku. Ureditev predčasnega glasovanja, kot izhaja iz navodila, ki kot podzakonski akt odstopa od zakonsko določenega okvira in za del volivcev pomeni oteženo ali celo dejansko onemogočeno izvrševanje volilne pravice, očitno posega v ustavno zagotovljeno splošnost in enakost volilne pravice. Zato je očitno, da omenjeno navodilo krši volilno pravico, kot jo zagotavlja 43. člen Ustave Republike Slovenije.
C.2. V zvezi s podzakonskim aktom
Zakon o volitvah v državni zbor jasno in nedvoumno določa prostorski okvir predčasnega glasovanja, saj veže posebno volišče na območje posamezne okrajne volilne komisije. Zakonska ureditev v tem delu ne predvideva možnosti združevanja več volilnih okrajev na enem posebnem volišču niti ne dopušča, da bi se predčasno glasovanje opravljalo zunaj območja posameznega okraja. Navodilo, ki je bilo izdano za izvrševanje zakona, pa to ureditev vsebinsko spreminja, saj uvaja možnost združevanja volilnih okrajev in določitve posebnih volišč zunaj območja okrajne volilne komisije. S tem navodilo ne ostaja v mejah zakonske ureditve, temveč jo normativno razširja in spreminja, kar pomeni, da ne gre več zgolj za izvrševanje zakona, temveč za poseg v njegovo vsebino.
Navodilo je izdal državni organ, in sicer Državna volilna komisija, ki je po svoji naravi upravni organ, pristojen za izvajanje in nadzor zakonitosti volilnih postopkov. Akti, ki jih izdajo upravni organi in ki so po svoji vsebini splošni in abstraktni ter učinkujejo navzven, se v pravni teoriji in ustaljeni praksi opredeljujejo kot podzakonski predpisi. Gre za pravne akte izvršilne oblasti, ki pomenijo obliko izražanja odvisnih pravnih norm in so hierarhično podrejeni zakonom in ustavi. Zakonitost takšnih podzakonskih predpisov se presoja z vidika njihove skladnosti z zakonom, ustavo in mednarodnimi pogodbami, pri čemer izraz zakonitost zajema presojo njihove pravne pravilnosti v najširšem pomenu besede (Šturm, 1999, str. 150).
Pri opredelitvi, ali gre za podzakonski predpis, ni odločilno poimenovanje akta, temveč njegova vsebina in pravni učinki. Ustaljena ustavnosodna presoja izhaja iz materialnega kriterija, po katerem se za podzakonske predpise štejejo tudi tisti akti, ki so formalno poimenovani drugače, na primer kot sklepi ali navodila, vendar vsebujejo splošne in abstraktne pravne norme ter urejajo pravna razmerja na splošen način. Zato se kot podzakonski predpisi presojajo tudi akti, ki so navidez konkretne narave, če v materialnem pogledu učinkujejo splošno in abstraktno ter posegajo v pravni položaj nedoločenega kroga subjektov (Šturm, 1999, str. 162).
Zakon o državni upravi med upravne predpise, s katerimi uprava izvršuje zakone, izrecno uvršča tudi navodila. O izvrševanju zakona pa je mogoče govoriti le tedaj, kadar izvršilni predpis ostaja v mejah razmerij, ki jih ureja zakon, in zakonsko normo zgolj razlaga, opisuje ali dopolnjuje v obsegu, ki nujno izhaja iz zakona. Upravni predpis ne sme originarno urejati družbenih razmerij ali samostojno določati nalog države, temveč sme zgolj izbrati način za dosego zakonsko določene naloge (OdlUS X, 226, U-I-264/99, tč. 11). Ker navodilo v obravnavanem primeru ne zgolj razlaga zakonske ureditve predčasnega glasovanja, temveč jo vsebinsko spreminja in razširja, je treba ugotoviti, da ima naravo podzakonskega akta, ki presega zakonsko podlago in je kot tak v neskladju z zakonom.
Navodilo v obravnavanem primeru ne učinkuje zgolj kot organizacijska usmeritev za delo volilnih organov, temveč ima neposredne pravne učinke na položaj volivcev. S tem ko določa, da se predčasno glasovanje za več volilnih okrajev opravlja na enem samem posebnem volišču oziroma tudi zunaj območja posameznega okraja, spreminja zakonsko predvidene pogoje za izvrševanje volilne pravice. Takšna ureditev ne pomeni zgolj drugačnega tehničnega načina izvedbe, temveč vodi v zoženje dejanskega obsega volilne pravice, saj volivcem nalaga dodatne pogoje in ovire, ki jih zakon ne določa.
Zaradi teh dodatnih pogojev se volilna pravica za del volivcev ne izvršuje več kot splošna in enako dostopna pravica, temveč postane odvisna od kraja prebivanja, prometne dostopnosti in razpoložljivosti osebnega prevoza. Volivci, ki teh pogojev ne morejo izpolniti, predčasnega glasovanja ne morejo uresničiti, čeprav jim zakon to možnost izrecno zagotavlja. V takšnih primerih navodilo dejansko deluje kot omejitev volilne pravice, saj z normativno ureditvijo izključuje del volilnega telesa iz možnosti predčasnega glasovanja, kar presega dopustne meje izvrševanja zakona.
S tem ko navodilo znižuje dejanski standard dostopnosti predčasnega glasovanja, posega v samo bistvo volilne pravice. Volilna pravica ni zgolj pravica, zapisana v zakonu, temveč pravica, ki mora biti uresničljiva v praksi. Če je njeno izvrševanje urejeno na način, da je za določen del volivcev objektivno neizvedljivo, to pomeni njeno dejansko onemogočanje. Takšen poseg ne predstavlja zgolj nepravilne uporabe zakona, temveč pomeni vsebinsko kršitev volilne pravice, saj se zakonsko zagotovljena možnost predčasnega glasovanja za del volivcev v praksi izniči.
Navodilo kot podzakonski akt ne ostaja v mejah zakonske ureditve, temveč z določitvijo drugačnih pogojev za organizacijo predčasnega glasovanja posega v zakonsko urejeno pravico. Zakon volivcem zagotavlja možnost predčasnega glasovanja na posebnem volišču na območju njihovega volilnega okraja, navodilo pa to pravico pogojuje z dodatnimi okoliščinami, ki jih zakon ne predvideva. S tem se zakonsko zagotovljena pravica ne zgolj razčleni ali tehnično uredi, temveč se njen dejanski obseg zoži, saj se možnost njenega uresničevanja omeji na volivce, ki lahko izpolnijo dodatne, z zakonom nepredpisane pogoje.
Takšno zoževanje pravice je v nasprotju z ustaljenim stališčem sodne prakse, po katerem podzakonski akt ne sme zoževati z zakonom urejenih pravic. Višje sodišče v Ljubljani je poudarilo, da v primeru, ko je podzakonska ureditev neskladna z zakonom, sodišče takšnega akta ne sme uporabiti, temveč mora odločiti neposredno na podlagi zakona, kar predstavlja uporabo instituta exceptio illegalis (VSL sklep II Cp 3089/2012). To pomeni, da podzakonski akt, ki zožuje zakonsko pravico, ne more imeti pravnih učinkov, saj posega v hierarhično višji pravni akt.
Da podzakonski akti ne smejo zoževati zakonsko urejenih pravic, izhaja tudi iz sodne prakse delovnih in socialnih sodišč. V sodbi VDSS Psp 110/2025 je izrecno poudarjeno, da podzakonski akti smejo zakonsko normo razčleniti le do te mere, da z njo ne opredeljujejo izvirnih pravic in obveznosti oziroma da z zakonom urejenih pravic ne zožujejo. Sodišče je dodatno poudarilo, da mora sodnik v primeru neskladja podzakonskega predpisa z zakonom takšen akt zavrniti in ga ne sme uporabiti, saj je vezan zgolj na ustavo in zakon (125. člen Ustave Republike Slovenije). Navedeno stališče je neposredno prenosljivo na obravnavani primer, kjer navodilo z določitvijo dodatnih pogojev izvrševanja volilne pravice posega v njen zakonsko zagotovljeni obseg.
Enako izhaja tudi iz ustavnosodne presoje. Ustavno sodišče je poudarilo, da so pravilniki in drugi podzakonski predpisi po svoji naravi vezani na zakon in ne smejo izvirno določati ničesar brez zakonske podlage oziroma zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj razlagalno ugotovljivi (odločba U-I-73/15). Kadar podzakonski akt z vsebino preseže zakonsko podlago, ne gre več za izvrševanje zakona, temveč za njegovo spreminjanje, kar v ustavnopravnem redu ni dopustno.
Ustavno sodišče je dodatno pojasnilo, da sme podzakonski akt zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da s tem ne uvaja originarnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje. Obseg dopustnega dopolnjevanja je odvisen od zakonskega pooblastila in položaja podzakonskega akta v hierarhiji pravnih aktov (odločba U-I-229/03). V obravnavanem primeru navodilo z določitvijo organizacije predčasnega glasovanja, ki odstopa od zakonsko določenega okrajnega načela, ne zgolj dopolnjuje zakona, temveč dejansko zožuje zakonsko zagotovljeno volilno pravico in jo za del volivcev celo onemogoča. Zato takšna ureditev ne more biti šteta za zakonito izvrševanje zakona, temveč predstavlja nedopusten poseg v zakonsko urejeno pravico.
Iz vsega navedenega izhaja, da navodilo kot podzakonski akt presega zakonski okvir, v katerem bi se smelo gibati. Namesto da bi zakon zgolj izvrševalo, ga vsebinsko spreminja, saj z določitvijo organizacije predčasnega glasovanja uvaja ureditev, ki je zakon ne pozna in je tudi ne dopušča. S tem posega v zakonsko urejen način izvrševanja volilne pravice in ustvarja položaje, v katerih je ta pravica za del volivcev zožena ali celo dejansko onemogočena. Takšno ravnanje presega dopustne meje izvrševanja zakona in pomeni nedopusten poseg v pravni položaj volivcev.
Ker je volilna pravica kot človekova pravica podvržena načelu stroge zakonitosti, je dopustna le tista ureditev njenega izvrševanja, ki ima jasno in nedvoumno zakonsko podlago. Podzakonski akt, ki z zakonom urejeno pravico zožuje ali pogojuje z dodatnimi, zakonsko nepredvidenimi zahtevami, ne more ustvarjati pravnih učinkov. V takšnem primeru mora sodišče zagotoviti varstvo volilne pravice neposredno na podlagi zakona in ustave ter podzakonskega akta, ki je z njima v neskladju, ne uporabiti.
Dokaz:
- Kot do sedaj.
Č. Sklepno
Na podlagi vsega navedenega je mogoče ugotoviti, da izpodbijana ureditev predčasnega glasovanja, kot izhaja iz Navodila za delo volilnih komisij št. 041-5/2025-3, odstopa od zakonsko določenega okvira iz prvega odstavka 69. člena Zakona o volitvah v državni zbor. Z združevanjem več volilnih okrajev na enem posebnem volišču ter z določitvijo posebnih volišč zunaj območja posameznih okrajnih volilnih komisij se spreminja zakonsko predviden način izvrševanja volilne pravice, pri čemer takšna ureditev nima jasne in nedvoumne zakonske podlage.
Izpodbijano navodilo kot podzakonski akt presega meje izvrševanja zakona, saj ne ostaja zgolj pri razčlenitvi ali tehnični izvedbi zakonskih določb, temveč jih vsebinsko spreminja in razširja. S tem posega v zakonsko urejeno pravico do predčasnega glasovanja in za del volivcev ustvarja dodatne, z zakonom nepredvidene ovire pri njenem uresničevanju. Takšno ravnanje je v nasprotju z načelom zakonitosti ter z ustaljeno ustavnosodno in sodno prakso, po kateri podzakonski akti ne smejo zoževati ali pogojevati z zakonom zagotovljenih pravic.
Organizacija predčasnega glasovanja, ki temelji na koncentraciji več volilnih okrajev na enem posebnem volišču, ima lahko tudi neposredne in konkretne učinke na dejansko uresničevanje volilne pravice. Ti učinki se kažejo bodisi v oteženi dostopnosti za volivce iz oddaljenih ali prometno slabše povezanih območij bodisi v preobremenjenosti posameznih volišč v urbanih središčih. Takšna ureditev zato ne pomeni zgolj organizacijskega prilagajanja, temveč posega v splošnost in enakost volilne pravice, kot ju zagotavlja 43. člen Ustave Republike Slovenije.
Glede na to, da je volilni postopek časovno omejen in neponovljiv, je za učinkovito varstvo volilne pravice bistveno, da se zakonitost organizacije predčasnega glasovanja presoja že v fazi, ko se oblikujejo pogoji za njeno izvrševanje. Ob obstoju realne nevarnosti, da bi izpodbijana ureditev lahko vplivala na učinkovito in enakopravno uresničevanje volilne pravice, je zahtevek utemeljen. Zato je treba zagotoviti sodno varstvo volilne pravice neposredno na podlagi zakona in ustave ter podzakonskega akta, ki je z njima v neskladju, ne uporabiti.
Na podlagi navedenega predlagamo, da prvostopenjski organ izvede vse dokaze in odloči:
- Razveljavi se Navodilo za delo volilnih komisij št. 041-5/2025-3 z dne 6. 1. 2026 v delu, v katerem dopušča oziroma omogoča, da se predčasno glasovanje za več volilnih okrajev opravlja na enem skupnem posebnem volišču oziroma da se posebna volišča za predčasno glasovanje določajo zunaj območja posamezne okrajne volilne komisije.
- Podredno, če razveljavitev iz prejšnje točke ne bi bila sprejeta, se razveljavi Navodilo za delo volilnih komisij št. 041-5/2025-3 z dne 6. 1. 2026 v celoti, Državni volilni komisiji pa se v roku 3 (treh) dni od pravnomočnosti odločbe naloži, da izda nova Navodila za delo volilnih komisij.
- Razveljavi se seznam posebnih volišč za predčasno glasovanje za volitve v državni zbor, ki je bil izdan na podlagi Navodila za delo volilnih komisij št. 041-5/2025-3 z dne 6. 1. 2026.
- Državni volilni komisiji se naloži, da v roku treh dni od pravnomočnosti odločbe 1. stopnje sprejme nova navodila glede organizacije in izvedbe predčasnega glasovanja, v katerih bo vsako volišče za predčasno glasovanje določeno znotraj volilnega okraja posameznega volilnega okraja.
- Državni volilni komisiji se naloži, da na podlagi novih navodil izda nov seznam posebnih volišč za predčasno glasovanje, ki bo objavljen pravočasno in na način, v katerem bo vsako volišče za predčasno glasovanje določeno znotraj volilnega okraja posameznega volilnega okraja.
Žiga Ciglarič,
predstavnik list kandidatov SDS na državnem nivoju