Cukjati: Pravica do referenduma je pomembna ustavna pravica
petek, 23. 4. 2010PS SDS predlaga dopolnitev zakona o referendumu in ljudski iniciativi. Stališče poslanske skupine je na seji DZ RS predstavil poslanec France Cukjati. Slovenska demokratska stranka predlaga, da se Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (ZRLI) dopolni tako, da bo na naknadnem zakonodajnem referendumu možno odločati ne le o zakonu v celoti, ampak tudi o posameznem delu oziroma posamezni določbi zakona.ZRLI, ki je bil sprejet leta 1994, je urejal referendum o spremembi ustave ter predhodni in naknadni zakonodajni referendum. Sprememba 2004 je uredila možnost glasovanja po pošti iz tujine in na diplomatskih konzularnih predstavništvih RS v tujini. Leta 2005 je US razveljavilo določbe predhodnega zakonodajnega referendum (v smislu preprečevanja zlorabe referenduma in nepotrebnega oviranja zakonodajnega postopka). 2006 pa smo temu ustrezno spremenili zakona. Od takrat je možen le naknadni zakonodajni referendum o celotnem zakonu.Pravica do referenduma je pomembna – če ne celo najpomembnejša – ustavna pravica.Drugi odstavek 3. člena Ustave pravi: “V Sloveniji ima oblast ljudstvo. Državljanke in državljani jo izvršujejo neposredno in z volitvami”. Pazite, pravica do referenduma je postavljena celo pred pravico do volitev.
Prvi odstavek 90. člena Ustave pa pravi: “Državni zbor lahko o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, razpiše referendum”. Torej o vsakem vprašanju in ne le o celotnem zakonu. Ustava torej ne postavlja nobenih konkretnih vsebinskih omejitev.
V odločbah iz lanskega leta pa Ustavno sodišče podrobneje govori, da je možno referendum preprečiti:
“… kadar je veljavna zakonska ureditev protiustavna in je namen zakonodajalca s sprejetim zakonom to protiustavnost odpraviti”.Pri tem pa Ustavno sodišče (U-II-2/09-8, z dne 9. 11. 2009) opozarja:
“Te določbe pa seveda ni mogoče razlagati tako, da bi zakonodajalcu omogočala zlorabo oziroma izigravanje njegove pristojnosti, ki bi izničilo pravico do referenduma. Za tak primer bi lahko šlo, če bi bilo razvidno, da je zakonodajalec v zakonsko ureditev, s katero bi sicer želel odpraviti neko protiustavnost, vključil tudi ureditev drugih vprašanj, ki z ugotovljeno protiustavnostjo niso v neposredni zvezi, z namenom, da se o teh vprašanjih ne bi moglo odločati na referendumu. Zlorabe zakonodajne pristojnosti oziroma njenega izigravanja Ustavno sodišče ne bi dopustilo.” Da pravica do referenduma ne bi mogla biti tako lahkotno izigrana, Ustavno sodišče predlaga proučitev ustrezne zakonske rešitve. V svojem ločenem pritrdilnem mnenju ustavni sodnik dr. Ciril Ribičič pravi: “Odločanje Ustavnega sodišča je še posebej zahtevno zato, ker je (po ukinitvi predhodnega referenduma) na naknadnem zakonodajnem referendumu možno le odločanje za ali proti celotnemu zakonu. Navedeni poziv razumem kot opozorilo, da bi veljalo volivkam in volivcem omogočiti odločanje o posameznih, posebej pomembnih vprašanjih, na primer v okviru razveljavitvenega referenduma.”Zato je SDS pripravila predlog sprememb in dopolnitev ZRLI, s katerim bi omogočili naknadni zakonodajni referendum tudi o posameznem delu ali posamezni določbi zakona in ne le o zakonu v celoti. Tudi vlada v svojem mnenju podpira predlagano rešitev, vendar ima pri tem dva pomisleka:1. potrebno je proučiti in pravno urediti primer, če bi referendumska zavrnitev posameznega dela zakona povzročila notranjo nekonsistentnost zakona in
2. jasno je tudi treba definirati, kaj je “vsebinsko zaokrožen del zakona”.Ad 1. Vprašanje, kaj potem, če se z referendumsko zavrnitvijo posameznega dela ali posamezne določbe zakona pojavi neusklajenost, je po našem mnenju potrebno razrešiti z dopolnitvijo 140. člena poslovnika DZ, ki ureja postopek končne uskladitve zakona. Morda bi bilo smiselno na to rešitev napotiti z amandmajem k 3. členu predloga (21. členu ZRLI), ki bi se glasil:
“Če državni zbor meni, da bi zaradi zavrnitve posameznega dela oziroma posamezne določbe zakona, ki je predmet referendumskega odločanja, postal zakon medsebojno neusklajen ali neusklajen z drugimi zakoni, sprejme uskladitveni amandma, ki postane sestavni del referendumskega vprašanja tako, da če je posamezen del oziroma posamezna določba zakona zavrnjena, je s tem že sprejet uskladitveni amandma.”
Državni zbor bi ob razpisu (oziroma pred razpisom) referenduma na predlog zakonodajno-pravne službe sprejel uskladitveni amandma, podrobnejši postopek takega sprejema pa mora določiti poslovnik.Ad 2. Vprašanje “vsebinsko zaokroženih” vsebin pa je rešeno že v veljavnem 5a členu ZRLI, ki govori o ustavnem referendumu in ki se glasi:
“Zahteva za razpis referenduma se lahko nanaša na ustavni zakon o spremembi ustave v celoti oziroma na enega ali več njegovih posameznih vsebinsko zaokroženih delov. Zahteva za razpis referenduma se lahko nanaša na ustavni zakon o spremembi ustave v celoti, kadar ustavni zakon vsebuje le posamezno spremembo ustave ali več med seboj povezanih sprememb ustave.Kadar ustavni zakon obsega več med seboj nepovezanih sprememb ustave, se zahteva za razpis referenduma lahko nanaša le na posamezni vsebinsko zaokrožen del ustavnega zakona ali na več takih delov. Za vsebinsko zaokrožen del ustavnega zakona se šteje del, ki vsebuje posamezno, z drugimi deli nepovezano spremembo ustave ali več med seboj povezanih, a z ostalimi deli nepovezanih sprememb ustave. Ob teh pogojih se lahko vloži tudi več zahtev za razpis referenduma.”V kolikor smatrate, da to ne zadostuje, se v 2. členu predloga (16.c člen ZRLI) lahko sprejme amandma, s katerim se sklicuje na citirani veljavni 5a člen, ali pa se to že sprejeto besedilo smiselno ponovi v odprtem 16c členu.Naj zaključim:Ker dejansko obstaja velika skušnjava, da bi zakonodajalec svoj predlog zakona ali zakonika opremil s posamezno določbo, ki razrešuje kakšno (pa čeprav minorno) protiustavnost samo zato, da prepreči referendum, in ker tudi Ustavno sodišče ni imuno za skušnjavo, da bi sklicujoč se na protiustavnost, ki bi nastala z zavrnitvijo posamezne zakonske določbe, prepovedalo referendum, predlagam, da tako zakonodajalca kot Ustavno sodišče čim prej razbremenimo skušnjave, da bi zlorabila svojo politično moč in državljanom brezobzirno preprečila uveljavitev njihove ustavne pravice do neposrednega odločanja na referendumu.Prepričan sem, da moramo to storiti, še preden spremenimo Ustavo v zvezi z ustavnim sodiščem. Zato predlagamo, da damo zakonu zeleno luč za nadaljevanje postopka. S preprostim amandmiranjem našega predloga je možno v celoti zadovoljiti pripombam vlade. Naknadni dopolnitvi 140. člena poslovnika DZ pa se v nobenem primeru ne bomo mogli izogniti.
Prvi odstavek 90. člena Ustave pa pravi: “Državni zbor lahko o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, razpiše referendum”. Torej o vsakem vprašanju in ne le o celotnem zakonu. Ustava torej ne postavlja nobenih konkretnih vsebinskih omejitev.
V odločbah iz lanskega leta pa Ustavno sodišče podrobneje govori, da je možno referendum preprečiti:
“… kadar je veljavna zakonska ureditev protiustavna in je namen zakonodajalca s sprejetim zakonom to protiustavnost odpraviti”.Pri tem pa Ustavno sodišče (U-II-2/09-8, z dne 9. 11. 2009) opozarja:
“Te določbe pa seveda ni mogoče razlagati tako, da bi zakonodajalcu omogočala zlorabo oziroma izigravanje njegove pristojnosti, ki bi izničilo pravico do referenduma. Za tak primer bi lahko šlo, če bi bilo razvidno, da je zakonodajalec v zakonsko ureditev, s katero bi sicer želel odpraviti neko protiustavnost, vključil tudi ureditev drugih vprašanj, ki z ugotovljeno protiustavnostjo niso v neposredni zvezi, z namenom, da se o teh vprašanjih ne bi moglo odločati na referendumu. Zlorabe zakonodajne pristojnosti oziroma njenega izigravanja Ustavno sodišče ne bi dopustilo.” Da pravica do referenduma ne bi mogla biti tako lahkotno izigrana, Ustavno sodišče predlaga proučitev ustrezne zakonske rešitve. V svojem ločenem pritrdilnem mnenju ustavni sodnik dr. Ciril Ribičič pravi: “Odločanje Ustavnega sodišča je še posebej zahtevno zato, ker je (po ukinitvi predhodnega referenduma) na naknadnem zakonodajnem referendumu možno le odločanje za ali proti celotnemu zakonu. Navedeni poziv razumem kot opozorilo, da bi veljalo volivkam in volivcem omogočiti odločanje o posameznih, posebej pomembnih vprašanjih, na primer v okviru razveljavitvenega referenduma.”Zato je SDS pripravila predlog sprememb in dopolnitev ZRLI, s katerim bi omogočili naknadni zakonodajni referendum tudi o posameznem delu ali posamezni določbi zakona in ne le o zakonu v celoti. Tudi vlada v svojem mnenju podpira predlagano rešitev, vendar ima pri tem dva pomisleka:1. potrebno je proučiti in pravno urediti primer, če bi referendumska zavrnitev posameznega dela zakona povzročila notranjo nekonsistentnost zakona in
2. jasno je tudi treba definirati, kaj je “vsebinsko zaokrožen del zakona”.Ad 1. Vprašanje, kaj potem, če se z referendumsko zavrnitvijo posameznega dela ali posamezne določbe zakona pojavi neusklajenost, je po našem mnenju potrebno razrešiti z dopolnitvijo 140. člena poslovnika DZ, ki ureja postopek končne uskladitve zakona. Morda bi bilo smiselno na to rešitev napotiti z amandmajem k 3. členu predloga (21. členu ZRLI), ki bi se glasil:
“Če državni zbor meni, da bi zaradi zavrnitve posameznega dela oziroma posamezne določbe zakona, ki je predmet referendumskega odločanja, postal zakon medsebojno neusklajen ali neusklajen z drugimi zakoni, sprejme uskladitveni amandma, ki postane sestavni del referendumskega vprašanja tako, da če je posamezen del oziroma posamezna določba zakona zavrnjena, je s tem že sprejet uskladitveni amandma.”
Državni zbor bi ob razpisu (oziroma pred razpisom) referenduma na predlog zakonodajno-pravne službe sprejel uskladitveni amandma, podrobnejši postopek takega sprejema pa mora določiti poslovnik.Ad 2. Vprašanje “vsebinsko zaokroženih” vsebin pa je rešeno že v veljavnem 5a členu ZRLI, ki govori o ustavnem referendumu in ki se glasi:
“Zahteva za razpis referenduma se lahko nanaša na ustavni zakon o spremembi ustave v celoti oziroma na enega ali več njegovih posameznih vsebinsko zaokroženih delov. Zahteva za razpis referenduma se lahko nanaša na ustavni zakon o spremembi ustave v celoti, kadar ustavni zakon vsebuje le posamezno spremembo ustave ali več med seboj povezanih sprememb ustave.Kadar ustavni zakon obsega več med seboj nepovezanih sprememb ustave, se zahteva za razpis referenduma lahko nanaša le na posamezni vsebinsko zaokrožen del ustavnega zakona ali na več takih delov. Za vsebinsko zaokrožen del ustavnega zakona se šteje del, ki vsebuje posamezno, z drugimi deli nepovezano spremembo ustave ali več med seboj povezanih, a z ostalimi deli nepovezanih sprememb ustave. Ob teh pogojih se lahko vloži tudi več zahtev za razpis referenduma.”V kolikor smatrate, da to ne zadostuje, se v 2. členu predloga (16.c člen ZRLI) lahko sprejme amandma, s katerim se sklicuje na citirani veljavni 5a člen, ali pa se to že sprejeto besedilo smiselno ponovi v odprtem 16c členu.Naj zaključim:Ker dejansko obstaja velika skušnjava, da bi zakonodajalec svoj predlog zakona ali zakonika opremil s posamezno določbo, ki razrešuje kakšno (pa čeprav minorno) protiustavnost samo zato, da prepreči referendum, in ker tudi Ustavno sodišče ni imuno za skušnjavo, da bi sklicujoč se na protiustavnost, ki bi nastala z zavrnitvijo posamezne zakonske določbe, prepovedalo referendum, predlagam, da tako zakonodajalca kot Ustavno sodišče čim prej razbremenimo skušnjave, da bi zlorabila svojo politično moč in državljanom brezobzirno preprečila uveljavitev njihove ustavne pravice do neposrednega odločanja na referendumu.Prepričan sem, da moramo to storiti, še preden spremenimo Ustavo v zvezi z ustavnim sodiščem. Zato predlagamo, da damo zakonu zeleno luč za nadaljevanje postopka. S preprostim amandmiranjem našega predloga je možno v celoti zadovoljiti pripombam vlade. Naknadni dopolnitvi 140. člena poslovnika DZ pa se v nobenem primeru ne bomo mogli izogniti.